Escenarios de la desregulación de las obras sociales sindicales: el desafío de los actores frente a la libre elección de los servicios de salud : Buenos Aires 1997-2004

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Descripción

El impacto de las reformas de los sistemas y servicios de salud constituye un tema de agenda política en la mayoría de los países de América Latina. Argentina no escapó al complicado panorama por el que atravesó la región. Las sucesivas medidas de ajuste aplicadas reestructuraron drásticamente las políticas sociales en el marco de un proceso de transformación ante las nuevas exigencias provenientes de una economía globalizada.

Lejos de tener un carácter equitativo, la estructura de las Obras Sociales reproduce las desigualdades de ingresos vigentes en la actividad económica y posee un alto grado de heterogeneidad y fragmentación en el acceso a los servicios médicos.

Los proyectos gubernamentales de reforma plantearon restricciones y condicionamientos relacionados con la presencia sindical en la administración y manejo de los fondos de las Obras Sociales, con la ausencia del Estado como financiador, con el débil rol estatal en la regulación del sistema y con la presencia del sector privado que imponía sus intereses.

La desregulación se planteó como un mecanismo ordenador del sistema que intentó transformar la cultura organizacional de las entidades. Uno de los ejes del proceso de reforma fue la libre elección de entidades, considerando que los propios afiliados, en el uso pleno de sus derechos, serían los encargados de castigar prestadores y Obras Sociales ineficientes, lo que incentivaría un proceso de selección natural haciendo más racional el sistema.

La reforma, que demoró más de 4 años en implementarse, se vio entorpecida por continuas negociaciones entre los principales actores corporativos y reflejó una lógica interna altamente fragmentada con ausencia de resortes a nivel parlamentario.

El objetivo general de la tesis se centra en describir el proceso de reforma de Obras Sociales sindicales durante el período 1997-2004 en el Área Metropolitana de Buenos Aires, así como en analizar, a modo de estudio de caso, los cambios que se producen en dos entidades sindicales durante su proceso de reconversión, teniendo en cuenta la órbita institucional y la visión de los afiliados.

Los objetivos específicos son: a) delinear los principales ejes del proceso de Reconversión de Obras Sociales b) analizar el posicionamiento que asumen los actores involucrados, y c) describir los cambios ocurridos en dos entidades sindicales (Unión Obrera Metalúrgica y Obra Social del Personal Gráfico) durante su reconversión.

La metodología contempló un diseño de tipo descriptivo, cuali-cuantitativo y diacrónico, basado en el análisis de fuentes secundarias y en la recolección de datos primarios. Con datos secundarios se relevaron los principales indicadores sobre la reforma del sistema, el proceso de reconversión de las entidades sindicales e indicadores de las dos Obras Sociales bajo estudio. Se realizaron entrevistas en profundidad a informantes clave involucrados en el proceso de reforma, a responsables de las Obras Sociales seleccionadas y a sus usuarios. Mediante el diseño de una muestra no probabilística por cuotas según sexo y edad, se aplicaron encuestas semi-estructuradas a los afiliados de ambas entidades realizadas en los servicios de salud propios del Área Metropolitana de Buenos Aires. El trabajo de campo se efectuó en dos etapas: en el año1999 y en 2004.

Analizar este proceso de cambio, tanto desde una mirada macro como micro, supone examinar en acción casos reveladores que permiten comprender el desarrollo del proceso desde un contexto más concreto.

Pese a producirse un cambio en la lógica de las políticas sociales y un deterioro en las condiciones de protección social (por la disminución de niveles de empleo en el sector formal y por la desregulación del mercado de trabajo), podría sostenerse que en la seguridad social médica los diferentes mecanismos propuestos no alteraron demasiado la estructura del subsistema de Obras Sociales. La apertura limitada de la libre elección fue menor a la esperada, pero produjo una selección adversa, profundizando aún más la inequidad existente. Si bien la Reforma puso énfasis en mejorar la eficacia y eficiencia de las Obras Sociales, algunos de sus ejes no favorecieron una mayor equidad, como por ejemplo el programa básico de prestaciones, la libre elección de entidades y una mejor adjudicación de los subsidios correspondientes al Fondo Solidario de Redistribución. El conjunto de Obras Sociales que recibió asistencia del Programa del Banco Mundial alcanzó una mejoría relativa en sus indicadores económico-financieros, pero provocó endeudamientos a largo plazo difíciles de saldar en un escenario de contracción económica.

El análisis de la reconversión a nivel micro (UOM y Gráficos) mostró lógicas disímiles relacionadas con sus estructuras organizativas y con sus trayectorias políticas. El hilo conductor en común fue su sólido perfil ideológico que atraviesa a la concepción del cuidado de la salud, planificando su oferta en base a un modelo de servicios propios con escasa contratación privada. La UOM fracasó en sus estrategias de supervivencia y debió acudir a la convocatoria de acreedores y al gerenciamiento de sus servicios, mientras que los Gráficos se beneficiaron adhiriendo al préstamo del Banco Mundial para consolidar sus objetivos. En ambas entidades se detectaron niveles elevados de satisfacción con la atención por parte de los usuarios, independientemente de la calidad de los servicios de salud imperantes. Dicha evaluación está relacionada con un fuerte sentido de pertenencia en función de una identidad creada por su relación con el trabajo. Independientemente de ello el hecho de disponer de cobertura médica fue sin duda para los beneficiarios, un valor altamente apreciado entre los beneficiarios, que les otorgó un mayor nivel de seguridad y confianza frente a las necesidades de la salud.

Fil: Findling, Liliana. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. Buenos Aires, Argentina

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Colaborador

Belmartino, Susana

Editor

Materias

Spatial Coverage

Temporal Coverage

1997-2004

Idioma

spa

Extent

375 p.

Derechos

info:eu-repo/semantics/openAccess
Atribución-NoComercial-SinDerivadas 2.0 Genérica (CC BY-NC-ND 2.0)

Formato

application/pdf

Identificador

Cobertura

7593303
Ciudad Autónoma de Buenos Aires (autonomus city)
1997-2004

Abstract

The impact of the reforms in medical care services and systems constitutes an issue in the political agenda of most Latin-American countries. Argentina couldn´t escape the complicated picture the region went through. The consecutive adjustment measures applied, drastically restructured the social policies within the framework of a transformation process in the presence of new requirements deriving from a globalized economy.

Far from being equitable, the structure of the Trade Union Health Institutions - Obras Sociales reproduces the income inequality present in the economy, and holds a high level of disparity and fragmentation in the access to medical care services.

Government reform projects posed restrictions and conditioning related to trade union presence at the administration and management of the Obras Sociales funds, with the absence of the State as financial backer, the weak State role in the system´s regulation and the presence of the private sector, which imposed its interests.

Deregulation was thought as a mechanism for putting the system in order which attempted to transform the entities organizational culture. One of the Reform Process focal points was the free choice of institutions, considering beneficiaries, making full use of its rights, would personally punish inefficient providers and obras sociales encouraging a process of natural selection, which would turn the system into a more rational one.

The Reform, which took more than four years to be implemented, was hindered by continuous negotiations among the main corporative actors, and reflected a highly fragmented internal logic with a total absence of influence at parliamentary level.

The overall aim of this thesis is focused on describing the process of reform of the trade union Obras Sociales during the period 1997-2004 in the metropolitan area of Buenos Aires, as well as analyzing, as a case study, the changes produced within two trade union entities during its reconversion process, having in mind the institutional orbit and the beneficiaries point of view.

The specific goals are: a) to outline the main axes of the Obras Sociales Reconversion Process, b) to analyze positioning assumed by the actors involved, and c) to describe the changes occurred within two trade union entities (Unión Obrera Metalúrgica and Obra Social del Personal Gráfico) during its reconversion process.

The methodology foresaw a descriptive qualitative-quantitative diachronic design, based on the analysis of secondary sources and gathering of primary data. Secondary data allowed the analysis of the main indicators of the system´s reform, the trade union entities reconversion process and the two obras sociales under study. In-depth interviews were thoroughly conducted with key informants involved in the Reform Process, with those responsible for the obras sociales selected, and with trade union institutions affiliates. Through the design of a non probabilistic sample by quotas of sex and age groups, semi-structured surveys were carried out to affiliates from both entities on medical care services in the metropolitan area of Buenos Aires. Field work was conducted in two stages: in the year 1999 and in 2004.

Analyzing this process of change, both from a macro and micro perspective, involves examining enlightening cases in action which provide a clear understanding on the development of the process from a narrower context.

Despite the change produced in the logic of social policies and the decay of social protection conditions (due to the decrease of employment rates in the formal sector and deregulation of the labor market), one could argue that the different mechanisms proposed in Medical Social Security didn't quite altered the structure of the Obras Sociales subsystem. The limited opening of free choice was lower than expected, and resulted in an adverse selection which deepened the existent inequity still further. Even though the Reform placed emphasize on improving the Obras Sociales effectiveness and efficiency, some of its core subjects were not conductive to a greater equity, for instance, the Benefits Basic Program, free choice of entities and a better allocation of the Solidary Redistribution Fund benefits. The group of Obras Sociales that received assistance from the World Bank Program, relatively improved their economic-financial indicators, but got into long term debts hard to pay back in a scenario of economic contraction.

The Reconversion analysis at a micro level (metallurgical trade union –UOM- and Graphics Trade Union –OSPG-) showed dissimilar logics related to organizational structures and political trajectories. The common thread was its solid ideological profile, which cuts across healthcare conception, planning its offer on the basis of its own service model with scarce private procurement. UOM failed in its survival strategies and had to resort to composition with creditors and handing over the management of its services. Graphics, in the meantime, benefited from the accession to the World Bank loan in order to consolidate its objectives. At both entities, high levels of satisfaction with attention were detected, regardless the quality of the prevailing health care services. Such evaluation is related to a strong sense of belonging, determined by an identity created by the relationship with their jobs. Nevertheless, the access to healthcare coverage was without a doubt, a highly appreciated asset among the beneficiaries, because it gave them a higher level of safety and assurance facing health needs.

Table Of Contents

Agradecimentos
Siglas

Capítulo I - Introducción
1.1 Planteo del problema
1.2Objetivos
1.3Principales interrogantes
1.4 Metodología

Capítulo II - Aspectos conceptuales
2.1 Sobre las políticas sociales
2.2 Sobre los actores
2.3 Sobre la inequidad y las desigualdades en salud
2.4 Sobre la evaluación de los servicios y la satisfacción con la atención de la salud

Capítulo III - El sistema de salud en Argentina: algunas dimensiones
3.1 Principales indicadores socio-demográficos y sanitarios
3.2 La estructura del sistema de salud en Argentina
3.3 Utilización del sistema de salud
3.4 El gasto en salud
3.5 Cobertura de salud
3.6 Indicadores laborales y pobreza

Capítulo IV - El sub-sistema de Obras Sociales
4.1 Aspectos generales
4.2 Recaudación del sub-sistema
4.3 Indicadores de población
4.4 Rama, tamaño e ingreso per cápita
4.5 Producción prestacional e indicadores de utilización

Capítulo V - Principales aspectos de la Reconversión durante el período
5.1 Antecedentes de la Reforma
5.2 Aspectos centrales de la Reconversión de Obras Sociales
5.2.1 Libre elección de afiliados
5.2.2. Programa Médico Obligatorio (PMO)
5.2.3 Reformas en el Fondo Solidario de Redistribución (FSR)
5.2.4 Programa de Reconversión de Obras Sociales
5.2.5 Eficiencia, regulación y supervisión del sub-sistema
5.3. A modo de cierre: el fin de la etapa menemista

Capítulo VI - Actores, tomas de posición, estrategias y conflictos
6.1 Los actores estatales
6.2 Los actores sindicales
6.3 Los actores privados
6.4 Los Organismos Internacionales
6.5 Otros actores con menos presencia

Capítulo VII - El proceso de Reconversión de la Obra Social de la Unión Obrera Metalúrgica de la República Argentina (OSUOMRA)
7.1 Surgimiento de la UOM
7.2 Estructura de la UOM
7.3 Situación financiera
7.4 El proceso de Reconversión
7.5 Los actores frente a la Reconversión
7.6 La visión de los beneficiarios
7.6.1 Etapa cualitativa
7.6.2 Etapa cuantitativa
7.7 A modo de resumen

Capítulo VIII - Estudio de caso: Obra Social del Personal Gráfico (OSPG)
8.1 Surgimiento del gremio
8.2 Estructura de la OSPG
8.3 El proceso de Reconversión
8.4 La visión de los actores involucrados
8.5 La opinión de los usuarios
8.5.1 Etapa cualitativa
8.5.2 Etapa cuantitativa
8.6 A modo de cierre

Capítulo IX - Consideraciones finales

Bibliografía

Título obtenido

Doctora de la Universidad de Buenos Aires en Ciencias Sociales

Institución otorgante

Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales

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