Análisis de las políticas públicas de seguridad del Municipio de Rosario : estudio de caso : la Guardia Urbana Municipal en el período 2004-2011

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Esta investigación tiene como objeto de estudio a las políticas públicas de seguridad del municipio de Rosario. Elegimos una experiencia particular, la Guardia Urbana Municipal en el período 2004-2011, cuerpo civil creado por la Municipalidad cuya misión es consolidar la presencia del estado municipal en la vía pública para promover condiciones de seguridad y convivencia urbana.

Nos proponemos indagar sobre la construcción de la Guardia Urbana Municipal de Rosario (GUM) y sus intervenciones en cuestiones de género asociadas al Programa Regional “Ciudades sin violencia hacia las mujeres, ciudades seguras para todas y todos”. Para ello es imprescindible situar esta experiencia particular en un contexto más amplio, marcado tanto por la emergencia de diferentes formas de poliacimiento local en nuestro país, como la crisis de 2001 que da paso a la creación de la policía que es nuestro objeto de estudio.

Los 90 son una década clave para comprender la emergencia de la seguridad como problema definido restrictivamente y ligado al delito menor y situado en los centros urbanos. Para el sociólogo Gabriel Kessler la inseguridad es un “entramado de representaciones, discursos, emociones y acciones” (2009:35) donde lo objetivo y lo subjetivo están entrelazados de un modo indisociable. Este proceso se dará según Máximo Sozzo (2009) conjuntamente con la modalidad de descentralización en lo referente a las responsabilidades de manera que surgirán los gobiernos municipales como actores relevantes para encarar una política de acción sobre la inseguridad.

Los gobiernos locales emergen entonces como relevantes en la gestión de (in)seguridad y serán un actor de prevención para articular todas aquellas medidas orientadas a mejorar la calidad de vida urbana y así lo enuncian en su trabajo Galvani, Rios y Cañaveral: Indagar la cuestión de la “inseguridad” implica, necesariamente, un replanteo crítico de su reverso constitutivo, es decir, la “seguridad”. Es por ello que preferimos hablar de (in)seguridad para dar cuenta de la imposibilidad de un desencaje absoluto o, más bien, de la imbricación constitutiva que se establece entre ambos términos. (Galvani et al., 2006: 14)

La conjunción del fortalecimiento de los gobiernos locales (o deslinde de responsabilidad del gobierno nacional) y la (in) seguridad como problema instalado será el escenario de la crisis de 2001.

Resulta fundamental indagar en las condiciones estructurales e históricas en las que se asientan estos procesos. Según el antropólogo Alejandro Grimson (2011) para comprender la crisis acaecida en 2001, se debe tener en cuenta las experiencias de la represión de la dictadura, la guerra de Malvinas y la hiperinflación. Éstas tres experiencias resultan cruciales en la configuración de la cultura política argentina, ya que “hace falta entender cómo la experiencia de la dictadura militar fue constituyendo, a través del proceso del terrorismo de Estado, el fantasma de la represión política y de la coacción, en primer lugar. Pero a la vez se fue convirtiendo en un fantasma que impulsó el miedo a la represión y la movilización democrática”. (Grimson, 2011)

Cuyo primer efecto –según Grimson- fue la activación de obturar cualquier tipo de proceso autoritario o represivo ante el fantasma de la dictadura y de la represión estatal. En segundo término, “hay que entender cómo el discurso nacionalista de la dictadura militar y su correlación con la guerra de Malvinas, generó la convicción de que el nacionalismo siempre es autoritario, represivo y de derecha. Lo cual produjo un efecto muy perverso hasta 2001, separando la noción de democracia del concepto de nación”. (Grimson, 2011)

Para Cravacuore (2007) la crisis del año 2001 que aconteció en nuestro país produjo tres fenómenos: a) la licuación de las deudas municipales a la par que el incremento de los presupuestos permitió disminuir el peso relativo del endeudamiento; b) la revalorización de los intendentes como fenómeno asociado al estallido de los partidos políticos y la importancia creciente de la política territorial en la Argentina; c) la demanda social se orientó a proponer una renovación de la clase política y adicionalmente la crisis venía manifestándose en los municipios desde antes de la eclosión social que conduciría a la renuncia del presidente Fernando De La Rúa, lo que incrementó el nivel de confianza en las autoridades municipales que habían tenido mayor margen de maniobra para resolverla. Refiere además que “Las competencias municipales en Argentina se limitaron a tres grandes campos: la construcción y el mantenimiento de la infraestructura urbana, la regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio y la asistencia a la población en riesgo social. (…) sin embargo desde los años noventa una parte de ellos - aquellos dotados de mayores capacidades institucionales, con más recursos humanos y mayor disponibilidad financiera comenzaron a asumir un conjunto de nuevas responsabilidades, definiendo una nueva agenda, que incluye la preservación del medio ambiente, la seguridad ciudadana, la promoción económica, el acceso a la justicia y la resolución de conflictos familiares y/o vecinales y la promoción social, entre otras.” (Cravacuore, 2007)

El surgimiento de la Guardia Urbana Municipal de Rosario estuvo signado por el efecto pos crisis 2001, donde se plantea como relevante la autonomía municipal y la necesaria democratización de las instituciones locales.

En 2004 se crea la GUM cuya misión es consolidar la presencia del estado municipal en la vía pública para promover mejores condiciones de seguridad a través de la prevención, la educación, el control y la aplicación de las normas municipales. El modelo de policía que representa la Guardia Urbana Municipal incorpora en sus prácticas la atención de la violencia de género y la aplicación de un protocolo de actuación de las intervenciones de sus agentes ante situaciones de violencia hacia las mujeres (ante la detección de un hecho de violencia contra la mujer, o cuando solicita ayuda en la vía pública). Siendo pionero en el país en el tratamiento de situaciones de vulnerabilidad de derechos hacia las mujeres.

El decreto 1883/2004 habilita la creación de la Guardia Urbana Municipal, la cual fue diseñada para que sus integrantes estuvieran en contacto directo y cotidiano con la población, sin portar armas. La creación del cuerpo de agentes que será la base que integrará la GUM, se realizó a través de una selección interna donde se inscribieron empleadas y empleados municipales.

En el año de creación y puesta en funcionamiento de la GUM, sus integrantes primigenios fueron el resultado del llamado a concurso en toda la Municipalidad de Rosario. En sus inicios se inscribieron 400 empleados municipales para integrar la GUM en sus inicios, siendo 250 las personas seleccionadas de distintas áreas (80 trabajaban en Salud, 55 en Servicios Públicos, 46 en la Secretaría de Gobierno, 25 en Promoción Social, 18 en Obras Públicas y 8 en Cultura). Estas personas se desempeñaron como guardia urbano o como empleada/o de la GUM en tareas administrativas y recibieron capacitación durante dos meses en distintos aspectos de las normas vigentes como así también en los procedimientos a seguir en los operativos (de control de tránsito, clausuras de bares, etc.), junto a nociones de prevención del delito, mediación y derechos humanos.

Cabe mencionar que en mayo de 2017 la GUM estaba conformada por 238 personas - doce integrantes menos que en sus inicios -de las cuales 159 son hombres y 79 son mujeres.

Actualmente la convocatoria es abierta a la comunidad y el nuevo requisito considera que la persona sea mayor de 18 años, tenga el secundario completo, sin antecedentes penales y cuente con disponibilidad para turnos rotativos. Tras superar los exámenes previstos y las entrevistas, podrán acceder a la capacitación pertinente a sus funciones, teniendo en cuenta que la GUM dará respuestas de manera preventiva, como así también recorre toda la ciudad rosarina.

Es importante resaltar que en el mismo año de creación de la GUM, se crea también la Guardia Urbana de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (GU). Esta policía se constituyó como un cuerpo civil de agentes que no portaban armas, y al que se le atribuyeron funciones relativas a la seguridad. Alina Ríos (2014) lo explica de la siguiente manera: “se define en los términos de una Policía comunitaria que se contrapone al modelo policial tradicional en relación al uso de la fuerza. Por esta oposición, el modelo policial comunitario queda asociado a un uso racional de la fuerza. Esta racionalidad supone el cálculo de la menor fuerza necesaria. En razón de ello, la función policial por excelencia para este modelo no es la represión sino la prevención y la promoción de determinadas conductas. Y en contraposición al uso de la fuerza se prevén otras técnicas de intervención sobre las que se asentará la prevención; estas técnicas se orientan por la pretensión de construcción de consenso. No sólo suponen la interacción de sujetos orientados por una racionalidad instrumental, sino que se prevé la posibilidad de una comunicación que transparente los medios y los fines, así como los intereses de los sujetos. Estas técnicas se engloban bajo lo que se denomina “resolución alternativa de conflictos”, que implica la posibilidad de disuasión y la mediación de un tercero como imparcialidad entre las partes conflictivas. Sobre estas técnicas se articulan acciones que no se consideran coactivas, sino “proactivas”, destacándose su carácter de productoras de conductas”. (Ríos, 2014)

La Guardia Urbana se crea como complemento de la Policía Federal. En diciembre de 2007, la disolución de la GU fue una de las primeras acciones de Mauricio Macri como jefe de gobierno porteño, electo el 24 de junio de ese mismo año.

Si bien ambas policías se basarán en los parámetros de una policía comunitaria, para el caso de la GUM es importante mencionar el papel que desempeña el Programa Regional ‘Ciudades sin violencia hacia las mujeres, ciudades seguras para todas y todos' que incorpora la violencia hacia las mujeres en políticas de seguridad ciudadana, privilegiando la atención, prevención y promoción de los derechos humanos de las mujeres con una mirada de género entorno a la seguridad ciudadana en la planificación territorial. Este programa surge como resultado del trabajo que desde la Red Mujer y Hábitat de América Latina –formada en 1989- lleva a cabo, en el marco de la conformación de una red de mujeres que se comprometen con temas vinculados a la vida de las mujeres en las ciudades. La misma surge en América Latina a partir de la Coalición Internacional del Hábitat, en el contexto del retorno a las democracias y el resurgir del movimiento feminista en la región.

El Programa Regional ‘Ciudades sin violencia hacia las mujeres, ciudades seguras para todas y todos’, al que hacemos alusión en este trabajo se plantea cuatro estrategias de trabajo: a) producción de conocimientos e innovación, b) sensibilización y capacitación de actores, c) fortalecimiento de redes de mujeres para incrementar su capacidad de incidencia política y, d) desarrollo de experiencias participativas de intervención socio territorial en ciudades de la región (se aplicó en el tramo 2006-2011)

Teniendo en cuenta las estrategias que se plantea el mencionado Programa Regional, el referido al punto d) –ut supra- considera: La producción de conocimientos; la sensibilización y capacitación de actores, hombres y mujeres; y el empoderamiento de las mujeres para fortalecer su diálogo con el gobierno local e incidir políticamente (Blanes et al, 2006: 28)

Bogotá (Colombia), Rosario (Argentina) y Santiago de Chile (Chile) son las tres ciudades donde el Programa Regional inicia la experiencia (luego se sumarán otras ciudades como México D.F. y Recife -Brasil), para ello tendrá en cuenta diversos criterios, como ser: la existencia de la problemática de la inseguridad; gobiernos comprometidos con la equidad de género; mecanismos participativos institucionalizados y la existencia de organizaciones de mujeres.

En éste marco de situación, el conocimiento detallado y pormenorizado de la ciudad que tiene el gobierno local permite la proximidad con sus habitantes y facilita la posibilidad de hacer participar a la comunidad. En este sentido, la seguridad de las mujeres pone el centro de la temática a los gobiernos locales que al ser instituciones próximas son espacios donde se pueden encontrar en un trabajo propositivo la comunidad, la fuerza de seguridad y el poder local, y así plantear políticas situacionales de prevención que incluyan la perspectiva de género. Es por ello que el tratamiento de la violencia hacia las mujeres en política de seguridad ciudadana con la implicancia de atención prevención y promoción de los derechos humanos implica un cambio de paradigma. Porque, lo urbano responde a un modo de vida de interacción social y cultural, es importante comprender el sistema patriarcal que sustenta el modo en que de manera histórica se construyen y reproducen las relaciones de género que se basa en las diferencias biológicas como una forma de justificar las desigualdades sociales y la subordinación de las mujeres. Algunos espacios físicos y también simbólicos se definen y se crean para las mujeres en oposición a los espacios de reconocimiento y poder para los hombres.

Concebir la violencia hacia las mujeres sólo como agresiones físicas conlleva a desconocer las experiencias de violencia cotidiana que viven las mujeres en las ciudades e ignora de esta manera el avasallamiento de derechos que sufren, lo que invisibiliza las consecuencias en la cotidianeidad y en los proyectos de vida de las mujeres. Así, reconocer la violencia de género como un problema socio-cultural permite quitar el foco de la mirada que asocia la violencia con algunos grupos sociales y abordar estrategias integrales que impliquen la atención y prevención de la violencia.

El gobierno local rosarino, aplicó una política de promover la seguridad de las mujeres, junto a acciones tendientes a la prevención de la violencia en la ciudad y la atención de urgencia a quienes la sufren.

Estos elementos se trabajarán en relación con las disputas por la definición del buen gobierno y el ejercicio de poder de policía. Además, se incluirá la construcción de los objetivos que se plantea la GUM, la implementación de las técnicas policiales y los procedimientos para la atención de conflictos de violencia de género.

Consideramos importante resaltar el abordaje novedoso que lleva a cabo la GUM en materia de seguridad porque no sólo trabaja desde una perspectiva multiagencial - coordinando con otras áreas del municipio- sino que considera una mirada amplia sobre la (in) seguridad, contemplando el delito y el arrebato callejero como así también las personas en situación de calle, el tránsito, espectáculos públicos, entre otros aspectos.

Retomamos aquí la definición de Rangugni (2009) sobre la concepción ampliada de (in) seguridad que busca desacoplar la asociación indisoluble que generalmente se plantea entre (in)seguridad, delito y pobreza y que incorpora un conjunto amplio de conductas contempladas por la legislación penal que causan daños socialmente relevantes (como la violencia de género, la malversación de fondos públicos, el enriquecimiento ilícito o los delitos de tránsito).

Comprender el proceso de cambio que hizo posible el surgimiento de la GUM nos permite también trabajar en la investigación sobre una fuerza de seguridad que cuenta con personal capacitado y sensibilizado en derechos humanos y violencia de género.

Las preguntas sobre las cuales trabajaremos aquí son: ¿Cómo se constituye la GUM? ¿Qué procesos explican su emergencia? ¿Qué condiciones la hacen posible? ¿Cuál es su visión entorno a la (in) seguridad? ¿Qué mirada de género consideran a la hora de intervenir?

Investigar la GUM implica pensar su relación con la construcción social e histórica de la (in)seguridad como problema, ligada a las relaciones de gobierno, el lugar del Estado y el de la ciudadanía, en especial en lo referente a las mujeres porque la ciudad y sus espacios construidos no son neutros, sino que los mismos expresan las relaciones entre hombres y mujeres. Por ello, los municipios que cuentan con estrategias que favorezcan/faciliten la proximidad con los y las integrantes de la sociedad, permiten que el tema referido a la violencia hacia las mujeres no sólo sea de interés público sino que además se promuevan acciones tendientes a promover el cambio y la defensa de los derechos humanos de las mujeres, facilitando la posibilidad de que sea un tema de agenda pública y se trabaje en pos de la consecución de una sociedad libre de violencia hacia las mujeres.

Fil: Bobadilla, Miriam. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. Buenos Aires, Argentina

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Colaborador

Galvani, Mariana
Da Silva Lorenz, Mariana

Editor

Materias

Spatial Coverage

Temporal Coverage

2004-2011

Idioma

spa

Extent

89 p.

Derechos

info:eu-repo/semantics/openAccess
Atribución-NoComercial-SinDerivadas 2.0 Genérica (CC BY-NC-ND 2.0)

Formato

application/pdf

Identificador

Cobertura

1019951
Rosario (inhabited place)
2004-2011

Table Of Contents

Agradecimientos
Introducción
Objetivos, metodología y estructura del trabajo

Capítulo 1. Presencia de la GUM en la vía pública
1.1. Proyectos Participativos
1.2. Guardia Urbana Municipal de Rosario (GUM)
1.3. Funcionamiento de la GUM
1.4. (In) seguridad, violencia de género y gobierno local
1.5. Ciudades más Seguras de ONU-Hábitat
1.6. Rosario: ciudad segura para las mujeres
1.7. Violencia de género

Capítulo 2. Mujeres, derecho y seguridad
2.1. Derechos humanos y de las humanas
2.2. Derecho de las mujeres:
2.2.1. Tratamiento internacional
2.2.2. Tratamiento nacional
2.2.3. Leyes provinciales y ordenanzas municipales

Capítulo 3. Ciudades y género
3.1 Urbanidad de las ciudades
3.2 Violencia urbana
3.2 Violencia de género y uso del espacio público
3.3 Escenario local
3.4 Policías comunitarias y gobiernos locales
3.5 Agentes en las calles
3.6 Funciones entrelazadas: GUM y el Programa Regional
3.7 Acciones de prevención y asistencia de la violencia hacia las mujeres en la vía pública

A modo de conclusión
Bibliografía utilizada
Anexo

Título obtenido

Licenciada en Ciencias de la Comunicación

Institución otorgante

Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales

Identificador interno

4576

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