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Resumen: en la configuración de nuestra sociedad desde mediados del siglo XIX el Estado desempeñó un papel protagónico. Fueron los impuestos al comercio exterior rentas aduaneras los que originaron recursos posibilitando la expansión institucional del por aquel entonces naciente Estado. Sin embargo, es la producción agropecuaria la que impulsará y dinamizará el crecimiento en el período de formación de la Argentina como nación. Y serán las ganancias obtenidas por la colocación en el mercado internacional de los productos agrícola-ganaderos, las que consolidarán, más tarde, la clase dominante en nuestro país. La alianza de grupos capitalistas extranjeros por aquel entonces británicos con los sectores agro-exportadores fue modelando un sistema económico con un elevado nivel de dependencia externa. El mecanismo que mantuvo y reprodujo esa dependencia fue justamente el comercio exterior. Este último permite, por vía del llamado deterioro de los términos del intercambio, que los países centrales de mayor desarrollo productivo drenen en su beneficio una parte substancial de los bienes producidos en los países periféricos, subdesarrollados, de menor productividad. Así, la relevancia del aparato estatal como instancia de decisión política, la producción primaria (cereales y carnes) y el intercambio comercial externo, nos llevó a interesarnos por una experiencia, la del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), que se nutre del juego contradictorio y complejo de estos fenómenos. El peronismo en el poder y el surgimiento del IAPI Durante el siglo XIX y principios del XX hasta la crisis internacional de 1930 en términos globales podemos decir que la estructura socioeconómica del país se caracterizaba por: a) la aceptación de la división internacional del trabajo. Debíamos producir y exportar productos agrícolas y ganaderos sin valor agregado como alimentos para las naciones desarrolladas fundamentalmente europeas; b) el imperialismo inglés había modelado según sus intereses concretos la economía argentina; c) el sistema político interno estaba dominado por el sector terrateniente, el cual decidía qué se debía producir y cómo sería su distribución social; d) el desarrollo industrial era incipiente; e) los precios de los productos de la agricultura y la ganadería se fijaban en centros de poder fuera de nuestro país; f) la importación consistía fundamentalmente en productos manufacturados; g) el sistema social se caracteriza por una distribución injusta de los bienes producidos; y h) la expansión de la economía se centraba fundamentalmente en el comercio exterior. La Segunda Guerra Mundial había causado efectos en el sistema económico argentino que obligaron a tomar medidas al respecto. Por decreto 23.847 del 25 de agosto de 1944 se crea el Consejo Nacional de Posguerra, primer intento orgánico de planificación en la Argentina. Dicho organismo tenía como objetivo preparar un amplio y detallado diagnóstico de la situación 1 Miembro de la Carrera del Investigador Científico del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en el Instituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Agradezco la valiosa colaboración de Fanny Brudny, Tecnica Principal de la Carrera del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo. Susana Novick ha publicado IAPI: auge y decadencia, en Editorial Catálogos. Buenos Aires, 2004. económico-social que recomendara políticas para solucionar los problemas detectados. Presidente del Consejo era el coronel Perón y el Dr. Figuerola su Secretario General. Fue el primer foro donde estuvieron representados los trabajadores, los empresarios y el Estado. Figuerola y Miranda prepararon un paquete de medidas económicas que se sancionarán durante 1946, aún antes de la asunción de Perón como presidente. Se iniciaba una nueva etapa, a partir de la alianza de clases que realizan los industriales nacionales y los trabajadores. La nueva política económica vigente hasta 1952 intentaba regular la totalidad del sistema económico. Orígenes del IAPI Al disponer la liquidación de la Corporación para la Promoción del Intercambio S.A. a principios de 1946, por haber asumido el Banco Central el control de todas las operaciones de cambio oficiales y privadas el entonces presidente de la entidad, Miguel Miranda, en carta dirigida al Ministro de Hacienda Coronel (R) Avalos del 24 de mayo de 1946 decía: no parece prudente suprimir la acción de promoción del intercambio; se piensa, por el contrario, en la necesidad de coordinar esa acción en forma orgánica y práctica, de manera que asegure positivos beneficios a la economía nacional, sirviendo para respaldar, tanto a los productores agrarios cuanto a los industriales, de toda perturbación del mercado La conquista de nuevos mercados y el afianzamiento de los ya logrados, así como la provisión regular de materias primas y equipos que aseguren el desarrollo nacional de la economía del país, justifican asimismo una acción permanente de promoción del intercambio2. Sugiere la creación de un organismo autárquico nacional, al cual pasarían los bienes provenientes de la extinguida Corporación, y que se organizaría con criterio comercial, sin perder de vista su finalidad de bien común. Se sostiene que sólo la acción centralizada y directa del Estado en el ámbito de la promoción del intercambio, garantizará que se beneficien por igual todos los sectores económicos. La creación del IAPI fue dispuesta por decreto 15.350 del 28 de mayo de 1946, que si bien fue firmado por el Presidente Farell, formaba parte del conjunto de medidas que el coronel Perón y su equipo de asesores habían proyectado. Asimismo, por decreto 8.503 del 25 de marzo de 1946 se nacionalizó el Banco Central de la República Argentina, el que en adelante funcionaría como entidad autárquica. Con estas dos resoluciones el nuevo gobierno podrá poner en ejecución su política económica, pasando a controlar directa e indirectamente la producción total del país y el ahorro nacional. El citado decreto 15.350, llamado Carta Orgánica del Instituto, coloca su funcionamiento dentro del área perteneciente al Banco Central. Este último sería el puente en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el organismo creado, reiterándose la necesidad de un ente comercial capaz de afrontar las diferentes coyunturas que el mercado internacional presentara, el que actuando con agilidad en la compra, venta, distribución y comercialización de productos, protegiera el bien común. Sin embargo, se aclara que el Instituto no monopolizará las actividades privadas, sino que deberá complementarlas adecuadamente y para beneficio de ellas3. Funciones Complejas y diversas fueron las actividades asignadas al IAPI en sus comienzos. A pesar de que ellas fueron transformándose con el correr del tiempo, pueden ser clasificadas, en el orden interno en: 2 Carta del Presidente del Banco Central al Ministerio de Hacienda. 3 Considerandos del Decreto 15.350 del 28 de mayo de 1946. Comerciales: el Instituto compraba a los productores los cereales, que luego exportaría. Respecto del trigo, por ejemplo, adquiría la producción casi total (para exportar y también para distribuir en el mercado interno). Sin embargo, de otros cereales como avena, cebada, centeno y maíz sólo adquiría los cupos necesarios a la exportación, dejando en manos privadas las cantidades aplicadas al consumo interno. Distinto tratamiento recibían las oleaginosas: el IAPI compraba la producción total de las semillas que luego entregaba por cupos a los industriales para que la procesaran. Posteriormente colocaba el aceite en el mercado internacional. Las exportaciones de carne, cueros, grasas y sebos también las realizaba el Instituto, previa compra en el mercado interno, aunque en proporciones diferentes según los años. Financieras: el IAPI otorgaba fondos a las Reparticiones Públicas para la compra de bienes de capital. Intervino en la compra de los ferrocarriles, teléfonos, buques para la Marina Mercante, etcétera. Los gobiernos provinciales recibieron financiamiento para la compra de nuevos bienes de capital: camiones, tractores y equipos para obras viales. El sector privado se benefició también con sus fondos: la industria frigorífica, la metalúrgica, la jabonera, entre otras. Con el propósito de reducir inversiones que el IAPI debía efectuar para cubrir riesgos en empresas privadas, se implantó posteriormente un sistema de autoseguro. El mismo comprendía mercaderías de propiedad del Instituto almacenadas en depósitos propios o arrendados, en tránsito, o en aguas de jurisdicción nacional. Se obtuvo así, una importante reducción en el pago de primas de seguro. Reguladoras del mercado interno: el equilibrio del sistema económico era influido directa o indirectamente por las decisiones tomadas desde el Instituto, las que adquirían diversas formas. Por ejemplo: a) compraba en el mercado interno aquellos productos elaborados que no encontraban colocación (arroz, en 1952); b) establecía el margen de beneficio al sector industrial (aceite de tung, en 1950); c) fijaba los precios de mercaderías (carne, pan, harina, en 1949); d) compraba excedentes de sobreproducción y se comprometía a no venderlos en el mercado interno (tomates, en 1950); e) creaba Comisiones Mixtas para afrontar la crisis de algunos productos (tejidos, quebracho, etcétera); f) adquiría materia prima para entregársela a los industriales a efecto de que la procesaran por cuenta y orden del Instituto (lino, en 1946). De promoción y fomento: aquellas actividades productivas, que a criterio del Instituto eran prioritarias, recibieron un tratamiento especial que consistía en ciertos casos en la entrega de créditos sin obligación de devolución. Ejemplos: a) campañas para el fomento de la producción agropecuaria, plan de lucha contra las plagas de la agricultura y la ganadería; compra y distribución de semillas, etcétera; b) venta de productos a menor precio en zonas perjudicadas por fenómenos climáticos corriendo con el déficit (harina y subproductos de la molienda del trigo, en 1950); c) pago de adicionales a productores ubicados en zonas con problemas se sequía (tanino, en 1949); d) fomento de la inmigración; e) venta de productos a precio de costo a la industria local (curtiembres, en 1950), etcétera. Abastecimiento: el mercado internacional de posguerra ofrecía ciertas dificultades para la compra de productos que eran imprescindibles para la continuidad de la actividad productiva dentro de nuestro país. Así, el Instituto se encargaba de importarlos y distribuirlos en el mercado interno, mediante diversos procedimientos. Por ejemplo, hacia 1949, distribuye cemento, tejidos de algodón, yute y soda cáustica. Asimismo, para garantizar el abastecimiento local, el IAPI hasta llegó a la expropiación de productos escasos, distribuyéndolos en forma directa a los consumidores. Subsidiadora: existían ciertos productos de consumo masivo que debieron ser subsidiados para mantener el nivel del salario real en el orden interno. Así, el Instituto se hizo cargo de quebrantos comerciales ocasionados en el abastecimiento de carne para el consumo de la Capital Federal. Por otra parte, para cumplir con los cupos de exportación convenidos, los frigoríficos fueron subsidiados en su actividad afectada por las sequías que ponían en peligro su funcionamiento como fuente de trabajo. No sólo la actividad ganadera fue subsidiada, también la agrícola y la minera aunque en menor proporción. En el orden externo, podríamos clasificar sus actividades en: Comerciales: el IAPI tenía como principal tarea colocar nuestros productos en el mercado internacional gestionando los mejores precios. Vendía nuestros cereales, carnes, cueros, extracto de quebracho, etcétera. Con este objetivo firmó convenios comerciales con países extranjeros, los que a su vez proveían maquinarias o productos necesarios para nuestro desenvolvimiento industrial. Podemos mencionar los acuerdos con Suiza, Hungría, Italia, Países Bajos, Noruega, Finlandia, Dinamarca, Brasil y Suecia firmados entre 1947 y 1949. La actividad desarrollada en este ámbito implicaba controlar prácticamente la exportación total de cereales, en menor medida la de productos de la ganadería, y la importación de aquellos insumos críticos. Las importaciones de productos básicos como arpillera, caucho, madera, cemento, etcétera, también constituían parte importante de sus actividades comerciales en el exterior. Financieras: el IAPI intentó fomentar el comercio exterior, y con ese fin otorgó financiamiento a países extranjeros para realizar sus compras en el mercado argentino, predominantemente de productos alimenticios. Asimismo, se encomendó a astilleros europeos británicos y holandeses la construcción de varias naves de pasajeros y de carga refrigerada, mediante sumas adelantadas por el Instituto. Asesoramiento y control: formaban parte de sus funciones el asesoramiento al Poder Ejecutivo en la tramitación y la firma de los convenios internacionales de carácter comercial y el posterior control del cumplimiento de las convenciones. Todas las negociaciones o compras que dispusiera el Poder Ejecutivo en defensa de la producción local, serían efectuadas por intermedio del Instituto. Posiciones divergentes respecto del IAPI Hemos puntualizarnos cuán diversas y complejas eran las funciones del IAPI y cómo éstas afectaban intereses concretos de distintos sectores de la sociedad industriales, comerciantes, agricultores, importadores. La intervención del Instituto tocaba áreas vitales de la economía del país. No sólo se controlaba qué mercaderías importar, a qué precio y con qué aranceles, sino también qué debía producirse en el país al determinar precios de cereales y carnes y a quiénes debíamos vendérselo en el exterior. Se regulaba el abastecimiento interno y se protegía a la industria nacional. El IAPI, desde su creación hasta mediados de 1949, pertenecía a la órbita del Banco Central, junto con el Banco de Crédito Industrial, el Banco Hipotecario, y la Caja Nacional de Ahorro Postal. Como vemos, era un elemento clave en la nueva política económica peronista ejecutada por Miranda desde el Banco Central. De la lectura de los diarios, las revistas y los debates parlamentarios de la época, podría afirmarse que no existió otro organismo estatal creado por el gobierno que encendiera tantas polémicas y críticas. Intentaremos sintetizar las diversas posiciones que se sostuvieron. Descubrimos tres líneas principales: de oposición total; de defensa a ultranza; de defensa crítica. De oposición total Esta posición, que surgió y tomó fuerza desde los inicios del Instituto, giraba en torno de las siguientes ideas: El IAPI debía ser atacado, pues imponía restricciones a la libertad de comercio. Los cuantiosos beneficios que el IAPI obtenía de la comercialización de los productos agrícola - ganaderos no volvían al productor rural. El IAPI era el instrumento del que se valían los funcionarios del gobierno para realizar actos delictuosos o negociados. Ejemplo del primer argumento son las declaraciones del diputado por la provincia de San Luis, del Partido Conservador, Reynaldo Pastor: qué razones tiene el Poder Ejecutivo para mantener el régimen de monopolio del Estado en la compra y venta y exportación de las cosechas, contrario al principio de la libre comercialización a que aspiran los agricultores argentinos 4. Esta postura, que poseía fuerte sustento filosófico dentro de un sector social, fue en definitiva la que perduró con el correr del tiempo, y se vincula estrechamente con las profundas raíces que el liberalismo político y económico poseía y aún hoy posee en la Argentina. Las dudas sobre cuál era el sistema económico más adecuado estatismo o libre empresa aparecen tempranamente aún en sectores políticos del peronismo: Esta es una cuestión que algún día el Senado tendrá que abordar a fondo. Tenemos que resolver si debemos proseguir con el sistema de venta por una sola mano, por el Estado al extranjero, o si debemos abrir libremente la concurrencia para venta al exterior; si debemos volver a la clásica ley de la oferta y la demanda, que es la buena ley de la economía política a través de todos los tiempos, o si debemos continuar con el sistema de ventas que rige actualmente. Hasta ahora las cosas han salido bien: se ha comprado y se ha vendido con ganancias considerables, que antes obtenían los acopiadores, como Bunge y Born, y otros intermediarios de nuestros cereales; esa diferencia ha quedado en las arcas de la Nación, a favor de ésta. Pero no sé si se podrá continuar así 5. El diputado Silvano Santander, de la Unión Cívica radical, líder de la campaña en contra del IAPI en la Cámara, preguntaba al Poder Ejecutivo en 1948: Cuál ha sido el crit erio económico, financiero, comercial y jurídico del IAPI en su acción monopolizadora como importador y exportador, y si en concepto del Poder Ejecutivo aquél actúa dentro de los lineamientos de la ley de su creación 6. Aquí se estaba poniendo en duda la legitimidad del monopolio que el Estado había pretendido ejercer. Esta misma idea es retomada por los responsables del golpe de Estado de 1955. En los Considerados del decreto Nº 2.539 que ordenó la liquidación del Instituto, el General Lonardi afirmaba: Visto el propósito enunciado por este gobierno de dejar librada a la iniciativa privada el ejercicio de las actividades comerciales Considerando que el IAPI se ha caracterizado no sólo por una desacertada gestión comercial y financiera, sino también por constantes e injustificadas intervenciones en distintos aspectos de la actividad económica . El segundo argumento apuntaba hacia otros criterios. Se aceptaba el monopolio estatal, pero se cuestionaba a qué sectores o grupos sociales se debía beneficiar ese monopolio. La oposición insistía en que las ganancias que el Instituto había obtenido en la comercialización de los productos agrícolas, las habían invertido en el sector industrial. En síntesis, que las riquezas producidas por el campo, habían posibilitado el desarrollo industrial y éste se hacía a costa del trabajo rural. En reiteradas oportunidades la política del Poder Ejecutivo fue cuestionada y se intentaron investigaciones sobre este tema. El radicalismo asumía la defensa del sector agrario. Cabría preguntarse por qué, mientras la comercialización de las cosechas argentinas, desde fines del siglo pasado, se realizaba en el ámbito de la actividad privada, no se oyó ninguna voz en el Parlamento preguntando quiénes obtenían las ganancias y dónde se invertían las mismas. Parecería que existe una legitimidad propia del lucro privado, que el lucro estatal no posee. En síntesis, la oposición (diputado Mac Kay) sostenía: Censuramos que las ganancias obtenidas en la comercialización de la producción más de 2.000.000.000 de pesos, según lo expresó el propio Presidente de la Nación no vuelvan al productor y se inviertan en actividades ajenas a las específicamente agrarias 7. El tercer argumento condenaba al Instituto por los supuestos delitos cometidos po r sus funcionarios. Entre los proyectos de resolución, pidiendo al gobierno investigue estos negociados, los del diputado Santander son típicos. El entonces diputado Agustín Rodríguez Araya, de la Unión Cívica Radical, también solicitó investigaciones, sobre un elevado número de hechos. Entre ellos: -Compra de 997 jeeps nuevos según el contrato y que al recibirlos resultaron usados y en deplorable estado. 4 Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, Reunión 6º, 12 de junio de 1947, página. 69. 5 Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, Reunión 115º, 13 de marzo de 1947, página 469. 6 Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, Reunión 8º, 2 de junio de 1948, página 560. 7 Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, Reunión 6º, 12 de junio de 1947, página 606. -Compra de 3000 vagones que resultaron inútiles y no pueden ser utilizados, por ser de trocha distinta a las del país. -Otorgamientos de privilegios a la firma Peña y Marini, para el armado y venta de más de 400 automotores. Si bien, a nuestro entender, este tipo de críticas era la menos profunda respecto del accionar del Instituto, hemos podido observar, a través de las lecturas parlamentarias, que fueron las más difundidas, y en ellas se invirtieron ingentes sesiones. [...]
Fil: Novick, Susana. Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de Investigaciones Gino Germani; Argentina.
